Lindsey Graham est mort le 11 juillet, quelques heures après avoir annoncé avoir conclu un accord avec la Maison-Blanche sur un projet de loi de sanctions contre la Russie qu’il défendait depuis plus d’un an. Son dernier combat politique est devenu ce que Washington compte de plus proche d’une nouvelle politique russe, et il repose sur une taxation des pays qui achètent le pétrole russe.
Présenté en avril 2025 par Graham et le sénateur démocrate Richard Blumenthal, le texte a été révisé à la mi-juillet après des mois de négociations avec l’administration Trump. La version initiale prévoyait un droit de douane uniforme de 500 % sur tout pays important du pétrole et du gaz russes. La version révisée, dévoilée quelques jours après la mort de Graham, ramène ce chiffre à des droits de douane allant jusqu’à 100 % sur les cinq plus grands acheteurs de brut russe, à savoir la Chine, l’Inde, la Slovaquie, la Hongrie et l’Azerbaïdjan. Les plus gros importateurs de gaz naturel russe, liste qui comprend la Chine, la France, le Japon, la Hongrie et la Belgique, sont exposés de la même manière.
Cet adoucissement était le prix à payer pour obtenir le ralliement du président. Des collaborateurs du Sénat ont indiqué que les modifications reflétaient les négociations menées pour s’assurer le soutien de Trump, et Trump a publiquement approuvé le texte révisé, déclarant qu’il était en l’honneur de Lindsey et que cette mesure avait été sa cause. Il a également évoqué l’ajout de sanctions contre l’Iran et le Hezbollah au projet de loi, une suggestion que Blumenthal a rapidement écartée. Le texte est bipartisan, et ses partisans affirment qu’il s’agit de la seule mesure concernant la Russie à recueillir l’adhésion des deux partis et de la Maison-Blanche. Les obstacles se situent à la Chambre des représentants, où des élus rechignent devant les dispositions tarifaires ; ses défenseurs espèrent les convaincre lorsque la chambre reprendra ses travaux à la fin du mois prochain.
Le mécanisme est la partie intéressante. Le texte ne sanctionne pas directement la Russie ; il taxe les pays qui continuent d’acheter de l’énergie russe. La logique de Graham, qu’il a répétée à plusieurs reprises, était que la machine de guerre de Moscou fonctionne grâce aux revenus pétroliers et que la façon de l’asphyxier est de s’en prendre aux clients. Il soutenait que l’idée de Trump de cibler les clients pétroliers de Poutine, qui soutiennent sa machine de guerre, devait être poursuivie avec vigueur par les États-Unis et l’Europe.
La logique est plus propre que la pratique. Les droits de douane sont payés par les importateurs, et le coût retombe sur les consommateurs du pays qui les impose autant que sur le pays sanctionné. Les analystes qui suivent le texte font remarquer que les sanctions elles-mêmes sont pour l’essentiel discrétionnaires plutôt qu’obligatoires, et qu’elles s’accompagnent des dérogations habituelles pour raisons de sécurité nationale, ce qui signifie que l’impact final dépend entièrement de la manière dont le président choisira de les appliquer. Les produits pétroliers sont exclus du dispositif tarifaire, ce qui semble épargner de grands clients de la Russie comme la Turquie tout en touchant les plus petits acheteurs de brut. Et le bilan jusqu’ici contredit la théorie : l’Inde a réduit ses achats de pétrole russe surtout à cause des sanctions visant les entreprises énergétiques russes, et non à cause des droits de douane.
Le calendrier ajoute une couche d’ironie. Alors que le Congrès pousse à punir les acheteurs de pétrole russe, l’administration a assoupli certaines sanctions existantes contre la Russie pour alléger la pression sur les marchés pétroliers mondiaux pendant la guerre en Iran. Le projet de loi du Sénat tirerait dans la direction opposée, et la tension entre les deux n’est résolue nulle part dans le texte. Les promoteurs du texte veulent faire pression sur Moscou ; le président veut du carburant bon marché chez lui. Le projet de loi de Graham est désormais garé à l’intersection des deux.
Pour l’Inde et la Chine, la menace pourrait compter plus que la loi. La Chine est le premier acheteur mondial de brut russe ; l’Inde est deuxième. Une menace tarifaire permanente, inscrite dans la loi et portant le nom d’un sénateur disparu qui en avait fait sa cause, change le calcul pour chaque pétrolier de brut russe qu’elles chargent. Même si les droits de douane ne frappent jamais, l’incertitude est précisément le but. La dernière arme de Graham, comme la plupart des armes qu’il a défendues, est la plus efficace lorsqu’elle est pointée.
Que cette arme fasse feu dépend d’un président qui a passé sa campagne à dire que les sanctions éloignent tout le monde des États-Unis et qui a passé son second mandat à les lever aussi vite qu’il les impose. Le projet de loi pourrait être adopté. Il pourrait même être signé. Mais l’homme qui le voulait le plus n’est plus là, et l’application en sera laissée à l’homme qui l’a fait attendre.
Traduit par Lydie