Le rapport annuel du département d’État sur la transparence budgétaire, publié mardi, s’accompagne d’une nouvelle règle : tout gouvernement qui prête de l’argent à l’étranger doit désormais rendre publics les termes de ces prêts, y compris les passifs et les garanties qui les sous-tendent. Le rapport s’est ensuite tourné vers le plus grand prêteur souverain du monde et l’a jugé défaillant. Les deux décisions vont de pair, et la seconde explique la première.
La nouvelle exigence est enfouie dans un document que la majeure partie de Washington ne lira pas, mais elle vise une cible précise. Les banques et entreprises publiques chinoises détiennent des créances en Asie, en Afrique et en Amérique latine, et les termes de ces créances sont en grande partie cachés. Le rapport a indiqué que le manque de transparence de la Chine concernant ses créances à l’étranger, y compris les prêts et autres obligations détenus par les banques publiques et commerciales privées et les entreprises publiques, occulte l’ampleur et les modalités de nombreuses dettes souveraines, compromet une évaluation précise des risques et accroît la probabilité de défauts de paiement ou de restructurations de dettes inattendus sur les marchés émergents.
Les responsables n’ont pas dit que la règle avait été rédigée en pensant à la Chine. Ils n’en avaient pas besoin. Parmi les gouvernements évalués par le rapport, la Chine est celui qui à la fois prête à l’étranger et garde secret son portefeuille de prêts. L’exigence s’applique aux prêteurs, et c’est dans le chapitre consacré à la Chine que l’avertissement atterrit.
Ce que le rapport a constaté
La Chine passe une partie de la liste de contrôle : le budget voté, le rapport de fin d’exercice et le projet de budget de l’exécutif sont publiés ; les attributions de base en matière de marchés publics et d’extraction sont divulguées ; le fonds souverain dispose d’un cadre juridique. Les échecs se situent là où cela compte le plus pour les créanciers. Toutes les grandes entreprises publiques ne publient pas d’états financiers audités, et elles ne divulguent pas leurs titres de dette. Les documents budgétaires n’indiquent ni ce qui est alloué aux entreprises publiques ni ce qu’elles gagnent. Le gouvernement gère des comptes hors budget qu’aucun auditeur ne touche. L’organe d’audit de l’État ne répond pas aux normes d’indépendance exigées par le rapport. Et les créances à l’étranger, l’élément le plus important pour tout prêteur tentant d’évaluer le risque, sont tout simplement invisibles.
L’argument systémique est le plus sérieux. Lorsqu’un prêteur aussi important que la Chine cache les termes de ses prêts, personne ne peut dire quels emprunteurs sont surendettés jusqu’à ce que l’un d’eux fasse défaut. Des clauses de garantie cachées peuvent donner à Pékin des droits sur des ports, des mines ou des réseaux électriques qu’aucun bilan ne montre. Les restructurations surprises frappent tout le monde : l’emprunteur, les autres créanciers, le marché. La transparence n’est pas une faveur faite aux critiques de la Chine ; c’est l’information de base dont un marché de la dette qui fonctionne a besoin. Le rapport affirme que les prêts chinois, à leur échelle actuelle, sont un angle mort du système financier mondial, et c’est dans les angles morts que les crises commencent.
L’argument du sceptique mérite d’être retenu. Le rapport sur la transparence budgétaire ne dispose d’aucun mécanisme d’exécution. Il ne peut infliger d’amende à personne, et la Chine a haussé les épaules face à des critiques bien plus dures que celle-ci. Le rapport reconnaît lui-même que des dizaines de gouvernements échouent chaque année au test, et que la plupart n’en subissent aucune conséquence. Le bilan de Washington en matière de divulgation budgétaire n’est pas le sujet ici, mais il est vrai qu’un bulletin de notes délivré par une superpuissance rivale, en pleine guerre commerciale, sera lu à Pékin comme un document politique, quel que soit son degré de technicité.
Ce que le rapport accomplit, c’est la mesure, et la mesure est la première étape de toute campagne. Washington sort les pratiques de prêt de la Chine du dossier de l’économie du développement pour les ranger dans celui de la sécurité nationale, et il constitue le dossier de preuves en public, un rapport annuel à la fois. La nouvelle exigence signifie que l’an prochain, et chaque année suivante, le portefeuille de prêts de la Chine sera évalué selon une norme qu’il ne respecte pas. C’est ainsi qu’un dossier se construit, et qu’un consensus se forme, bien avant que quiconque sanctionne une seule banque chinoise. Les prêts cachés ne sont plus cachés au rapport. Ils sont désormais versés au dossier, et c’est le dossier qui compte.
Traduit par Lydie
Sources : South China Morning Post, US State Department